1905年，没落的清廷不甘于败落，派员出国考察，习西人器物，其中就包括市自治制。1906的“预备立宪”中，清廷宣布实行“地方自治”。

1909年1月18日，清廷颁布了《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》，《城镇乡地方自治章程》规定：城指府厅州县治之城厢，其余市镇村庄人口满5万以上者为镇，不满者为乡，区域以本地方固有之境界为准。