人们在生存和发展的过程会提出一个又一个问题，通过分析和实践这些问题后，人们力求找到解决这些问题的最佳途径和方式方法，以达到和实现所期望的目标。这些途径和方式方法被认定为有效后，人们就将其作为以后行动的准则。于是政策就形成了。