多年来，土地使用权的到期和续期问题一直缺乏明确的法律框架，其中，又以出让年限较短的非住宅用地最为突出。如今，随着上世纪90年代出让的部分工业用地面临到期，这个之前「避而不谈」的问题逐渐脱去了暧昧不明的外衣，摆在每个工业项目的眼前另一方面，随着城市更新全面铺开，建立与社会发展相匹配的、明确可行的土地使用权续期机制势在必行。

如何处理好工业用地的续期问题，这一话题将在下一个十年变得更具有时代意义。

正文：

工业用地续期刻不容缓

中国的土地管理制度改革始于1987年前后。

1987年11月，原国家土地管理局报经国务院批准，确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用制度改革试点。核心是在土地所有权和使用权分离的原则下，将土地使用权以一定年限进行市场化出让。

1990年，国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，明确了土地使用权出让最高年限按用途确定，其中工业用地出让最高年限为50年。

此后的20余年，各地（工业用地）基本都按照最高50年期对外出让。但近年来，随着土地利用方式由粗放向集约转变，超长年期出让的弊端逐渐暴露——现实中，大部分工业企业的平均寿命仅为10年不到，而工业用地的使用权期却长达50年。企业寿命与土地年限的错配导致大量土地或被闲置或被低价转卖，造成了土地资源的低效利用与浪费。

面对这一情况，近些年，越来越多地方政府开始尝试以弹性出让、先租后让等方式出让工业用地，在地方财政收入得到持续性保障的同时，避免了国有资产的流失。其中，北京、上海、广州、深圳、成都等城市发文规定，工业用地弹性出让年限一般不超过20年苏州工业园区提出分段弹性年期（10+N）挂牌出让，前后段总出让年期不超过30年...

不过，由于弹性出让方式面世较晚（比如上海2014年才正式实行工业用地弹性出让），所以这类土地离到期应还有一段时间。而目前正面临续期压力的是以下这几种：

1、中外合资企业用地

此前，根据1983年出台的《中外合资经营企业法实施条例》（现已废止）：合营企业经营期限一般为10至30年。而土地使用权年限往往与企业经营期限统一。也就是说，在条例废止前，合资企业拿的工业用地，年限通常只有10-30年。推算时间，这部分工业用地的使用权已接近到期。

另外值得注意的是，有些合资企业是中方以土地作价入股与外商组成的。针对这种情况，虽然理论上来讲，合资企业有理由「继承」中方原本享有的剩余年限内的土地使用权。但实践中，地方政府通常按照合资企业的经营年限为限，也就是说，虽然是中方「带」进来的土地，年限也要缩短为10-30年，所以此类土地目前同样

临续期问题。

2、拿地时约定20-30年的土地

虽然《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，工业用地使用权出让的最高年限为50年，但具体拿多少年，还要企业和政府最终商定。在90年代，很多城市的土地、尤其是工业用地并不像现在这样值钱，土地的附加值还没有完全体现另外，土地出让金对利润微薄的工业企业来说也是一笔不菲的开销。为了节约开支，很多企业并有按照50年去谈，而是主动选择了20-30年期。如今这些土地也将面临续期。

3、部分划拨用地

划拨土地性质较为特殊。有些地方对划拨用地的出让年限有明确规定，如1982年深圳出台的《深圳经济特区土地管理暂行规定》规定，通过行政划拨方式供应的（经营性）工业用地，年期为30年，这部分土地如今正面临续期另外，很多地方的划拨土地没有使用期限的限制，但这并不代表企业可以无限期、无条件使用土地。政府根据公共利益需要，可以依法收回划拨土地使用权。

到期土地处置原则与处置方式

关于住宅用地的续期，国家有明文规定。根据《民法典》第二编 第三分编 第十二章 第三百五十九条，「住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理。」

而工业用地则不同，国家对非住宅建设用地的续期没有明确规定，仅提及续期是可行的，但全国层面并没有可执行的指导意见，续期方式、续期年限和补缴土地价款多少基本以各地自主制定为主。

目前国内常见的处置方式有4种：

1、收回土地使用权

政府收回土地，主要有三种情况：

第一种是土地闲置的，现在续期的一个重要原则就是土地节约集约化利用。早年拿地的很多企业或「围而不建」，或业务萎缩、早已「名存实亡」，对这部分低效土地，如无事前约定，此前政府很难回收。如今这些土地到期，政府一定不会再续。

第二种是企业质地较差的，如产能落后、有噪音、有污染或效益较差的企业，这部分土地到期，政府会倾向于收回来整理后重新「招拍挂」（当然，有土地污染的要视修复情况而定）。

第三种是政府处于整体规划考虑，需要大片空地，恰逢不符合产业规划的企业用地到期的。比如2018年，在穗港智造合作区建设的大背景下，广州黄浦区以「应收尽收，应储尽储」为原则，开展广州开发区西区到期土地处置工作，对不符合西区产业规划的低效到期土地不予续期，多措并举予以收回。​

2、续签

双方续签合同，若之前为转让可继续转让，若之前为出租则继续出租

从政府的角度，对正值壮年的企业，政府断没有回收土地的道理，但各类条款会与现行规定接轨。

工业用地使用权续期一般按下列程序办理：

① 土地使用权人提出土地使用权续期申请

② 相关部门组织考察是否符合土地节约集约利用政策，是否存在违法违规或闲置土地行为等，报市人民政府审批

③ 经市政府研究同意的，向社会公示5—10天

④ 公示无异议的，企业与政府签订《监管协议》，根据申请时点工业项目建设用地控制标准，约定产业类型、投资强度、产值、税收、安全生产、环保要求等相关事项

⑤ 双方签订《国有建设用地使用权出让合同》，受让人缴纳合同约定价款

⑥ 办理土地变更登记。

工业用地使用权续期所需资料包括（来自知乎：地产最in-种sir整理）

① 法定代表人身份证

② 宗地档案查询报告

③ 营业执照

④ 国有土地使用权出让合同

⑤ 规划主管部门意见

⑥ 国有土地使用权续期申请报告

⑦ 委托授权书

⑧ 若有抵押，需银行提供同意续期的书面意见

⑨ 地籍调查表

⑩ 国有土地使用权证

3、出让转租赁

土地由转让转为短期租赁，这种方式主要面向不符合发展方向，但企业有提升意愿的，给予其相对短期的租赁，再决定后续继续租赁或者收回。毕竟现在招商也不容易。政府需要给企业机会，留住一个是一个。

以杭州钱塘新区为例，根据《杭州钱塘新区工业用地使用权出让续期办法》，钱塘区将工业用地使用权续期分为准予续期、短期续期、不予续期三种类型。企业的工业用地需要续期时，将被考察产业导向、最新的亩产效益情况、是否符合规划等要素，综合判定续期类型和续期年限。

4，土地变性

土地变性在工业用地续期里并不多见，因为工业用地变性，必须符合城市总体规划，并需经过规划部门批准，经土地部门的领导签字意见，十分麻烦。当然，如果变性成功，除非是划拨用地，否则只需补缴差价即可，不一定要「招拍挂」。

各地做法与执行标准

目前，国家层面对工业等非住宅用地续期价格、续期年限等均无统一原则，各地做法差异较大。

1、出让金缴纳标准

从各地做法来看，出让金主要有三种标准。

第一种是按评估价缴纳。比如厦门提出：原政府用地批文或土地出让合同已约定续期地价计收方式的，按合同约定执行原政府用地批文或土地出让合同未约定续期地价计收方式的，按续期批准时点的工业用地所在区域市场评估价计收上海提出：可按原出让价款，也可结合基准地价考虑综合评估确定株洲提出：按市场评估价的100%收缴其出让地价不得低于国家规定的工业用地最低价标准。

第二种是在评估价上基础上打折的。如深圳提出：深圳工业用地续期地价为基准地价的35%青岛提出：参照剩余年限评估地价的50%缴纳。

第三种是差异化地价。比如杭州萧山区提出：萧山出让金基数为现行基准地价的20%，在出让金基数上再按联审确定的续期年期进行修正海宁提出，按办理续期时点土地市场评估价结合亩产效益评价地价修正系数所得价格的50%缴纳土地出让金。上一年度亩产效益评价为A类企业的地价修正系数为1.0，B类企业的地价修正系数为1.1，C类企业的地价修正系数为1.3。涉及工业用地的，修正后的出让地价不得低于工业用地最低限价标准。

2、续期年限

续期年限上，各地规定也有较大不同。

如厦门提出：工业用地使用权续期的最高年限与原批准土地使用年限合计不得超过50年。

海宁提出：以出让方式续期的，工业用地续期年限不得超过30年，商业及其他用地不得超过20年。

杭州萧山提出：优质企业最长可续期20年，普通企业最长可续期10年，最短年限为2年，便于不同企业根据自身经营状况，选择不同的续期年限。

杭州钱塘新区提出：续期年限最高原则上不超过20年，同时续期年限应与原合同签订年限及多次续期后的累加年限不超过50年。复合短期租赁的，根据产业类别与效益评价，给予短期租赁3-5年不等。

钱塘新区短期续期期限表

3、地上建筑物处理方式

对土地回收后地上建筑物的处理方式，各地的规定基本一致，都是前面有约定的，按照合同约定执行原土地出让合同未约定收回方式的，宗地内建筑物、构筑物及其附属设施的残余价值经第三方评估，给予土地使用权人一定补偿。

工业用地续期可能衍生的问题

如今，较高的市场价格使得工业用地使用权到期后的回收补偿和续期缴费工作面临较大挑战。

1、企业土地资产贬值问题

工业用地续期，带来的最直接影响便是：当项目土地剩余年期较多时，其对资产价格的影响普遍较小但当剩余年期越短，其交易价值越低。

土地价值与年限挂钩，会造成两个影响，其一是对企业土地资产交易造成很大阻碍，短期的土地只能折价出手二是做账问题，因为以前通常不会把土地资产做折旧处理。但当土地价值与年限挂钩，对临期的土地资产，如果不按资产报废处理，帐就没法做平。

2、企业额外支出问题

对企业来说，无论政府回收还是重新缴纳出让金，都有可能会成为压垮骆驼的最后一根稻草。因为现在的环境下，企业经营压力本就不小，为了企业经营还要花一大笔钱重新购买土地，基本上难以承受。而如果该企业不买回这个地块，坐视土地所有权被别人拍走，相当于一大笔固定资产没有了，以后的日子更难过。如何平衡区域经济发展和企业利益之间的矛盾，将是地方政府面临的重要问题。

来源：园区在线，本文已获授权，对原作者表示感谢！

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