因为从清朝后金国建立之初，并无内阁，全国大小军政要务都在由议政王大臣会议决定。1631年，皇太极又仿照明朝的内阁制度设置了“内三院”，成为政务方面的参议机构，这是清朝内阁的前身。清朝入关后，在冯铨、洪承畴等人的力争之下，内三院获得了“票拟权”。然而，不到一年，内三院的票拟权就被取消了。

总体而言，清朝的内阁虽然也是中枢机构之一，但是始终只是一个平衡其他机构权力的机构，并未掌握大权。